¿Ha descubierto México cómo mejorar la vida de los pobres?
A principios de este mes, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), la unidad de evaluación de políticas del Gobierno, reveló que 56,1 millones de mexicanos vivían bajo la línea de pobreza el año pasado (MXN$4.158,35 al mes, o US$244,18, en las ciudades y MXN$2.970,76 en las zonas rurales), 5.7 millones menos que en 2018, el año antes de que la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador comenzara.
El número de mexicanos que viven aproximadamente por debajo de la mitad de la línea de pobreza -no les alcanza ni para comprar la canasta básica- bajó a 15,5 millones, en contraste con los 17,3 millones de cuatro años antes.
Este progreso se produjo a pesar del Covid-19, que asoló México como a pocos otros países. El presidente, naturalmente, lo celebró como una muestra de su compromiso con los pobres, prueba inequívoca del éxito de su expansión del aparato asistencial mexicano. “Puedo morir tranquilo”, dijo.
Este progreso es, en efecto, en gran parte obra del Gobierno. El presupuesto de gasto social de México aumentó un 115% después de la inflación durante los primeros cuatro años de gobierno de López Obrador, hasta casi MXN$67.000 millones, según un análisis de la encuesta bienal de ingresos de los hogares del organismo estadístico realizado por el Instituto de Estudios sobre la Desigualdad. En 2022, el 34% de los mexicanos estaban cubiertos por uno u otro programa social, frente al 28% de cuatro años antes.
Estos datos no sólo darán forma al debate sobre la política social mexicana. Es probable que influyan en la discusión sobre las estrategias para combatir la pobreza en todo el mundo en desarrollo, donde decenas de países de América Latina a Asia han replicado con éxito las innovaciones mexicanas en las últimas dos décadas.
Por desgracia, las nuevas cifras no son del todo buenas. Un análisis más detallado revela un panorama más oscuro. Pone de relieve el costo del desagrado visceral de un presidente por las políticas de gobiernos anteriores, independientemente de las pruebas de su eficacia, y subraya la primacía de los conflictos ideológicos sobre los objetivos de la política social. Críticamente, también expone el conflicto que opone los intereses de los pobres a los de un poderoso electorado político: los ancianos.
“Hubo un aumento de recursos pero una pérdida de progresividad”, señaló John Scott, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) de México. “El primer decil perdió terreno”.
Según el análisis del Instituto de Estudios sobre la Desigualdad, el año pasado el 10% más pobre de la población mexicana recibió el 9% del presupuesto de gasto social del gobierno, un fuerte descenso respecto a su participación del 23% en 2018, el último año de la administración anterior. El 10% más rico de los mexicanos, en cambio, vio aumentar su participación del 3% al 8% del total.
La extraña redistribución se produjo, en parte, por el desmantelamiento de la estrategia antipobreza de México de larga data, que ha intercambiado nombres de Progresa a Oportunidades a Prospera en el transcurso de las cuatro administraciones anteriores.
A partir de 1998, el programa ofreció transferencias de efectivo a las madres pobres con la condición de que escolarizaran a sus hijos y los llevaran a una clínica de salud, donde los niños y las madres podían someterse a revisiones y recibir suplementos nutricionales.
Los resultados fueron bastante notables, medidos a través de indicadores educativos y sanitarios. Se ha evaluado como tan eficaz que unos 80 países han adoptado este enfoque en los últimos 25 años.
Sin embargo, el Gobierno de López Obrador criticó al Progresa y a sus sucesores por estar mal orientados, ser corruptos, propensos al abuso para obtener beneficios políticos y paternalistas porque condicionaban la ayuda al comportamiento de las madres. Lo que el Gobierno puso en su lugar, sin embargo, no hizo mucha focalización. En su lugar, canalizó la mayor parte del dinero hacia los ancianos, independientemente de sus ingresos.
Santiago Levy, ex director del Instituto Mexicano del Seguro Social, que dirigió el diseño y las primeras evaluaciones del programa Progresa, caracterizó el cambio de política como: “Ayudaré a las personas que son pobres en la vejez, pero no a las que son pobres en la infancia”.
En la actualidad, el gasto social consiste en gran medida en una pensión universal para los ancianos de unos MXN$2.100 (aproximadamente US$124) al mes por hogar beneficiario, en promedio (de MXN$1.821 para el 10% de los hogares más pobres a MXN$2.234 para los que se encuentran en la mitad de la distribución). Combinados con un programa de becas más reducido para los niños de jardín de infantes a educación media superior, y algunos otros esfuerzos menores, los cambios limaron la progresividad de la política.
El gasto social promedio por hogar beneficiario sí subió, de MXN$922 mensuales en 2018 a MXN$1.511 en 2022, en pesos ajustados por inflación, según el análisis del Instituto de Estudios para la Desigualdad. Pero los hogares del decil más bajo recibieron 14% menos. No sólo disminuyó la proporción de hogares que recibieron ayudas públicas, sino que la prestación media apenas varió durante el periodo, manteniéndose en torno a los 1.000 pesos mensuales.
Por el contrario, la proporción de hogares ricos que reciben ayudas públicas aumentó hasta alcanzar un máximo histórico. Y las transferencias a los hogares del decil más rico se duplicaron en cuatro años, hasta 1.836 pesos en 2022.
López Obrador, comprensiblemente, no se detiene en estos datos. Si la pobreza disminuyó, ¿a quién le importa cómo se gastó la ayuda del Gobierno? Otras políticas, como los repetidos aumentos del salario mínimo, también mejoraron los ingresos en la mitad inferior de la distribución. El auge de las remesas de los emigrantes en Estados Unidos reforzó los presupuestos familiares.
Es más, las ayudas condicionadas realmente imponen comportamientos a los pobres. Las transferencias específicas a los pobres son más estigmatizantes y políticamente más vulnerables que los programas universales.
Como escribió en una ocasión el economista Amartya Sen, “cualquier sistema de subsidio que requiera que las personas sean identificadas como pobres y que sea visto como un beneficio especial para aquellos que no pueden valerse por sí mismos tendería a tener algunos efectos sobre su autoestima, así como sobre el respeto que les conceden los demás”. En palabras de Wilbur Cohen, considerado uno de los padres de la Seguridad Social estadounidense, “un programa que sólo se ocupe de los pobres acabará siendo un programa pobre.”
Pero los recientes giros de la política mexicana ponen de relieve cómo poner fin a las transferencias condicionadas a los pobres también conlleva costes innegables. Estos deben ser reconocidos.
Hay muchos estudios sobre los beneficios de las transferencias monetarias condicionadas de México. Recientemente, Karen Macours, de la Escuela de Economía de París, y María Caridad Araujo, del Banco Interamericano de Desarrollo, publicaron un artículo sobre los efectos a largo plazo: ¿Cómo afectó la exposición de las familias al programa a la vida de sus hijos 20 años después?
Para los más pequeños, nacidos entre 1997 y 1999, 18 meses adicionales de prestaciones del Progresa ampliaron significativamente su nivel educativo. Sus probabilidades de acabar el bachillerato eran un 16% mayores y tenían un 67% más de probabilidades de cursar estudios universitarios.
Para los niños que estaban en 6º año al inicio del programa, pertenecer a una familia que recibió prestaciones 18 meses antes se tradujo en un aumento del 16% de sus ingresos laborales cuando tenían poco más de 30 años. También eran más propensos a emigrar a EE.UU. y a retrasar la paternidad alrededor de medio año.
Había dudas, dijo Macours, de que los programas cumplieran sus múltiples objetivos de mejorar la vida de los niños de las familias beneficiarias, abriendo mejores opciones a la siguiente generación para salir de la pobreza. “Las hemos disipado de forma bastante convincente”, afirmó.
Es de suponer que estos beneficios se habrán perdido. De hecho, una investigación realizada por Susan Wendy Parker, de la Escuela de Políticas Públicas de la Universidad de Maryland, Tom Vogl, actualmente en la Universidad de California en San Diego, y Fernanda Márquez-Padilla, de El Colegio de México, reveló que la cancelación del programa supuso un coste inmediato.
Al analizar los datos desde el final del programa de transferencia de efectivo en la primavera de 2019 hasta antes del inicio de Covid-19 a principios de 2020, encontraron que perder el dinero redujo la inscripción de los niños en la escuela primaria en aproximadamente 3%, un efecto que se concentró en los hogares rurales. Es más, al parecer, la pérdida de la ayuda provocó un aumento del número de niños menores de cinco años ingresados en hospitales públicos.
Y, como sugieren los datos recientes del Coneval, esto no es todo. El desmantelamiento del sistema Progresa-Oportunidades-Prospera podría tener importantes consecuencias a largo plazo. Pero los mexicanos tienen un problema más urgente: el desmantelamiento de la sanidad pública.
En 2003, el gobierno de Vicente Fox puso en marcha el Seguro Popular para ofrecer asistencia sanitaria a millones de mexicanos que trabajan fuera del mercado laboral formal cubiertos por la seguridad social. Administrado por los estados, fue sin duda un blanco de oportunidad para los gobiernos estatales corruptos. Así que en 2019 López Obrador lo puso a descansar, lanzando un nuevo instituto federal que, según él, proporcionaría a los mexicanos sin seguro niveles daneses de atención médica por un precio más bajo.
Dinamarca, por desgracia, sigue siendo un sueño lejano. El nuevo sistema careció de fondos suficientes desde el principio. El gasto en salud de los no asegurados cayó al 0,88% del PIB el año pasado, desde el 1,03% en 2018, según el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria de México, CIEP. Además, el Gobierno federal no supo cómo gestionar un aparato sanitario tan grande y heterogéneo. Su intento de centralización provocó desabasto de medicamentos.
Uno de los resultados: En 2022, 50 millones de mexicanos reportaron no tener acceso a servicios de salud, 30 millones más que en 2018, según la evaluación del Coneval. El año pasado, dos terceras partes de los mexicanos más pobres, en el decil inferior de la distribución del ingreso, reportaron carecer de acceso. En 2018 la cifra fue de 17%.
Una idea clave de la experiencia mexicana para los gobiernos de todo el mundo en desarrollo que esperan construir una red de seguridad social: Es esencial aislarse de las rabietas de los gobernantes. Las manías de cada Gobierno entrante son una mala guía para la política.
Sin embargo, más allá del daño causado por los resentimientos de López Obrador, la lección más importante es probablemente la de las fuerzas políticas que determinan la provisión de ayuda por parte del Gobierno. En primer lugar, a pesar de todos los beneficios asociados a la condicionalidad para fomentar comportamientos más saludables, “dar dinero sin condiciones siempre es más popular”, como dijo Macours.
Luego está el análisis político de costos y beneficios: los pobres pueden ser un electorado central del presidente López Obrador. Pero también lo son los ancianos. Y los viejos votan más. No es una locura que quiera contentarlos.
Esta dura realidad política influye en el diseño de políticas en todo el mundo. Si no, que se lo pregunten al ex Presidente de EE.UU. George W. Bush, que jugó con la privatización de la Seguridad Social. O echen un vistazo a las consecuencias políticas del aumento de la edad de jubilación aplicado por el presidente Emmanuel Macron en Francia.
La última y más importante lección es que los gobiernos necesitan más dinero: Es difícil argumentar en contra de establecer una pensión para los mexicanos de la tercera edad. Se convierte en un problema cuando se hace en gran medida a expensas de un programa exitoso para los pobres. Ahí radica la debilidad última de la política social de López Obrador: Al no estar dispuesto a aumentar los impuestos para pagar una red de seguridad más generosa, se arrinconó a sí mismo en una elección innecesaria.
